Uitvoering van het grondbeleid

Met het grondbeleid richten we ons op het gebruik van de grond als bepalende factor voor de kwaliteit van de leefomgeving. Daarbij hanteren we de volgende doelstellingen die ons legitimeren om in te grijpen in de grondmarkt:

• Het bevorderen van een maatschappelijk gewenst ruimtegebruik;
• Het verhogen van de kwaliteit van het ruimtegebruik;
• Het bevorderen van een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten over gebruikers, grondeigenaren, ontwikkelaars, corporaties en de overheid.

Een belangrijke voorwaarde hierbij is transparantie. Wij moeten aan de markt duidelijk kunnen maken waarom publiekrechtelijke middelen worden ingezet of waarom in andere gevallen als marktpartij wordt geopereerd.

Het grondbeleid kan actief, passief of door middel van een tussenvorm (samenwerking) worden gevoerd. Bij actief grondbeleid wordt de grond voor eigen rekening en risico aangekocht, bouw- en woonrijp gemaakt en in eigen beheer uitgegeven. In de passieve rol draagt de marktpartij het volledige risico. Bij samenwerking is er sprake van locatieontwikkeling in samenwerking met de markt, waarbij het risico, de winst en de zeggenschap gedeeld worden op grond van datgene wat is overeengekomen.

De huidige situatie in Groningen laat een mix zien van actief grondbeleid, faciliterend grondbeleid en samenwerking. Projecten waarvoor de gemeente een actief grondbeleid heeft gevoerd zijn onder meer Grote Markt, CiBoGa en het Suikerfabriekterrein. Een project waarbij de gemeente heeft gefaciliteerd, door middel van aanpassing van het bestemmingsplan, is bijvoorbeeld Hoendiep. Het inzetten van grondbeleid om door de raad gestelde doelen te realiseren is afhankelijk van de opgave.

Actieve inzet van het grondbeleid kan zich onder meer voordoen:

• Voor toekomstige gebiedsontwikkeling of transformatie;
• Om een positie in een gebied veilig te stellen en zo langs privaatrechtelijke weg invloed te hebben op de ontwikkeling;
• Voor een concreet doel;
• Om over ruilobjecten te beschikken;
• Om ongewenste ontwikkelingen op een locatie te voorkomen;
• Om gewenste ontwikkelingen te stimuleren of aan te jagen;
• Om belemmeringen (bijv. milieucontouren of verkeer aantrekkende functie) voor de omgeving weg te nemen en daarmee ontwikkelingen mogelijk te maken;
• Vanwege aansluiting aan huidig bezit (buurmans grond);
• Om in geval van marktfalen mogelijkheden te hebben;
• Als zich een gelegenheid voordoet.

Het ruimtelijk ordeningsbeleid in Nederland is naast de goede ruimtelijke ordening gestoeld op economische uitvoerbaarheid. Actief grondbeleid werd gevoerd, omdat dit voor de betaalbaarheid van de ruimtelijke ontwikkeling de volgende voordelen had.  Overschotten op het ene plan (veelal uitleg) kunnen via het grondbedrijf worden ingezet voor ontwikkeling van niet rendabele (binnenstedelijke) locaties. Binnen het ruimtelijke domein vindt een verschuiving plaats van grote ontwikkeling in uitleggebieden naar meer kleinschalige binnenstedelijke ontwikkelingen. Ook zal de herontwikkeling van bestaand vastgoed meer prominent op de agenda staan. Bij deze ontwikkelingen ontstaat veelal een tekort op de grondexploitatie door onder meer de inbrengwaarde van bestaand vastgoed. Daarnaast zijn er veelal extra kosten verbonden door inpassing van de nieuwe ontwikkeling in bestaand stedelijk gebied, door onder meer de aanleg van wegen, bruggen, tunnels, parken etc. De verwachting is dat grondexploitaties als inkomstenbron voorlopig voor de ruimtelijke ordening beperkt zijn.

Desalniettemin zal naar verwachting grondbeleid nodig zijn. Alle prognoses geven aan dat de stad de komende jaren fors zal blijven groeien. Om deze groei op te kunnen vangen heeft de stad een acute woningbouwopgave van 20.000 woningen tot 2030. Die groei is alleen te realiseren als we randvoorwaardelijk investeren. Niet alleen in de stadsuitleg (Meerstad, Reitdiep, de Held) en inbreiding door transformaties binnen bestaand stedelijk gebied (Oosterhamrikzone, Eemskanaal-zone, Suikerfabrieksterrein, Stationsgebied-Zuid), maar ook in de bereikbaarheids-opgave (Oosterhamrikzone, Emmaviaduct en Westelijke Ringweg).

De rol van gemeente is daarbij afhankelijk van de opgave en situatie. Voor de komende jaren maken wij per locatie opnieuw de afweging welk instrument (passief, faciliterend of actief) het beste ingezet kan worden met welk doel en welke randvoorwaarden daarbij van belang zijn. Deze benadering vertalen we voor het grondbeleid in situationeel grondbeleid.

Strategisch vastgoed
Het strategische vastgoed bestaat voornamelijk uit onroerende zaken die aangekocht zijn ten behoeve van (her)ontwikkeling. In de periode tussen aankoop en de start van de (her)ontwikkeling beheren en exploiteren wij de gekochte gronden en bebouwde onroerende zaken. De gronden die ingezet worden voor de uitvoering van het grondbeleid zijn geclassificeerd in diverse categorieën. Wij hanteren de volgende indeling (verordening grondbedrijf van 6 februari 1986):

• Materiële vaste activa – nog te ontwikkelen bouwgronden;
• Niet in exploitatie te nemen eigendommen;
• In erfpacht of anderszins uitgegeven eigendommen;
• In (bouwgrond)exploitatie genomen eigendommen (grondexploitaties en bouwrijpe kavels);

Naast deze categorieën bestaat de categorie “verhuurde kavels”. Deze categorie is later om administratieve en beheerstechnische redenen toegevoegd en bestaat uit eigendommen uit de vier categorieën zoals benoemd in de verordening. Dit is een verzamelcategorie waarin alle verhuurde eigendommen worden opgenomen voor de periode waarin ze worden verhuurd.  Onderstaand zal per onderdeel de ontwikkeling worden weergegeven.

Materiële vaste activa – nog te ontwikkelen gronden
Door een wetswijziging wordt vanaf 1 januari 2016 de strategische grondvoorraad ondergebracht onder de Materiële vaste activa – gronden en terreinen en bedrijfsgebouwen (slooppanden). Per 1 januari 2017 heeft er een beginbalanscorrectie plaatsgevonden. Deze correctie is opgebouwd uit twee onderdelen.  Ten eerste is door voortschrijdend inzicht, nieuwe wet- en regelgeving en de economische en financiële crisis van de afgelopen jaren de oude visie Eemskanaalzone en daarmee ook de financiële onderbouwing niet meer toereikend om op de toekomst te kunnen anticiperen voor de deelgebieden Eemskanaalzone Noordzijde en Containerterminal. Per 1 januari 2017 zijn deze grondexploitaties dan ook geliquideerd en zijn de gronden teruggegaan naar de Strategische Grondvoorraad. Ten behoeve van de terugname moeten de gronden worden gewaardeerd op basis van bestaande bestemming.  De boekwaarde van deze locaties in de grondexploitatie was zeer gering. De terugname in de strategische grondvoorraad heeft geleid tot een toename van de boekwaarde van 7,1 miljoen euro.  Daarnaast is een marktwaardetoets uitgevoerd voor een drietal percelen. Dit zijn de Alo Locatie, voormalig bioscoop Hereplein en Schuitemakerstraat. Per saldo heeft de marktwaardetoets voor deze drie locaties geleid tot een verhoging van de boekwaarde met 117 duizend euro. Na toepassing van de correcties bedroeg  per 1 januari 2017  de boekwaarde 78,9 miljoen euro onderverdeeld naar gronden en terreinen ad 61,9 miljoen euro en slooppanden ad 17 miljoen euro.

In 2017 hebben zich de volgende mutaties voorgedaan:

Per 31 december 2017 bedraagt de boekwaarde van de nog te ontwikkelen materiële vaste activa 84,6 miljoen waarvan 61,9 miljoen gronden en terreinen en 22,7 miljoen euro slooppanden. Deze boekwaarde komt tot stand door  een voorziening van 27,8 miljoen euro bij de gronden en terreinen en 29,6 miljoen euro voor de slooppanden.

De boekwaarde van de Suikerfabrieklocatie is opgenomen onder gronden en terreinen. De omvang van de boekwaarde bedraagt 40, 317 miljoen euro per 31 december 2017 (2016: 40,315 miljoen euro). De Suikerfabrieklocatie is in 2010 verworven waarbij tot circa 2025 de locatie tijdelijk beheerd wordt en daarna een permanente invulling gaat krijgen. Voor de tijdelijke invulling en exploitatie van de gronden van de Suikerfabriek hebben wij 20 april 2015 een samenwerkingsovereenkomst en het huurcontract met Exploitatie Suikerunie Terrein BV (Ploeg id3) gesloten. Met deze overeenkomsten is Exploitatie SuikerunieTerrein bv-huurder geworden van het ruim 14 hectare grote voorterrein, met uitzondering van schoorsteen en daarmee opdrachtnemer voor de invulling en het beheer. Verder is in 2014 ongeveer 20 hectare grond in bruikleen gegeven bij de agrarische onderwijsinstelling Terra om praktijkonderwijs te geven.

Per 1 januari 2016 worden gronden en onroerende zaken gewaardeerd tegen verkrijgingsprijs dan wel lagere marktwaarde. Voor nog te ontwikkelen materiële vaste activa, die in bezit waren voor 1 januari 2016, geldt een overgangstermijn van 4 jaar. In het afgelopen jaar hebben wij voor de bezittingen aan de Eikenlaan en een gedeelte van de bezittingen aan de Eemskanaalzone een marktwaarde toets uitgevoerd. Dit heeft geleid tot een vrijval van de voorziening voor de eikenlaanflats met 0,6 miljoen euro en bij de Eemskanaalzone met 1,2 miljoen euro. Deze vrijval leidt per saldo tot een positief resultaat in 2017. Dit voordeel wordt (deels) tenietgedaan door stijging van het benodigd weerstandsvermogen als gevolg van een groter risico, stijging van de toekomstige exploitatielasten, mogelijke waarde fluctuaties die ten laste komen van de reserve grondzaken en hogere aanvangstekorten doordat de inbrengwaarde niet goed gemaakt kan worden door de herontwikkeling. Deze nadelen kunnen worden ondervangen door het resultaat toe te voegen aan een bestemmingsreserve, waaraan rente wordt toegerekend. Dit nemen we mee bij de resultaatbestemming. Wij gaan in de komende periode de waardering van de strategische voorraad tegen het licht houden en de overgangstermijn gebruiken om de nieuwe waarderingsregels toe te passen. In de komende rapportage zullen we u op de hoogte houden van de voortgang.

Een andere consequentie van deze wetswijziging is dat de regels om exploitatielasten toe te rekenen aan gronden verder zijn aangescherpt. De mogelijkheid om exploitatielasten van gronden die niet zijn opgenomen in een grondexploitatie te activeren, is vervallen. Deze lasten moeten worden meegenomen in het bijzonder resultaat Grondzaken. In de begroting 2017 hebben wij een exploitatienadeel exclusief de locatie Suikerfabriek opgenomen van ongeveer 2,9 miljoen euro en voor de Suikerfabriek 1,6 miljoen euro. De omvang van de gerealiseerde lasten onder aftrek van de opbrengsten bedraagt 1,7 (2016: 2,3) miljoen euro nadelig en voor de Suikerfabriek 1,6 miljoen euro nadelig. Per saldo is het resultaat nog te ontwikkelen materiële vaste activa 1,2 miljoen euro voordelig (2016; 0,2 miljoen euro nadelig) ten opzichte van de begroting en voor de Suikerfabriek is er geen resultaat. Voor de jaarlijkse exploitatielasten van het Suikerfabrieklocatie is een structureel budget van 1,6 miljoen euro beschikbaar.

De verordening op de grondbank geeft ons de mogelijkheid om vooraf op basis van het grondbeleid 2017 strategische aankopen te verrichten en hierover achteraf verantwoording af te leggen. De omvang van de aankopen die ten laste van de grondbank zijn gebracht per 31 december 2017 bedraagt 18,5 miljoen euro. In 2017 is de verwerving van het Martinikerkhof/St Jansstraat, Parkweg en Oliemulderweg ten laste gebracht van de Grondbank. Enige uitname in 2017 was de Grote Markt 30-33.

Bouwrijpe kavels
De categorie bouwrijpe kavels betreft gronden die na het afsluiten van een grondexploitatie nog niet verkocht zijn en beschikbaar zijn om te verkopen. De boekwaarde per 31 december 2017 bedraagt ruim 4,8 miljoen euro.

Erfpacht
De boekwaarde per 31 december 2017 bedraagt 21,8 miljoen euro (2016: 20,7). De toename van de boekwaarde komt met name doordat in 2017 de uitgifte van erfpacht heeft plaatsgevonden van het Topsport Zorg Centrum aan Laan Corpus den Hoorn (1,1 miljoen euro) en een bedrijfskavel op het bedrijventerrein Zernike (0,2 miljoen euro). Eind december 2017 is het Tromphuis aangekocht. Hierdoor is het erfpachtrecht verloren gegaan en is de boekwaarde met 0,3 miljoen euro verlaagd.

In september 2013 heeft de gemeenteraad besloten dat particuliere woning-bezittende erfpachters de keuzemogelijkheid krijgen om het blote eigendom te verwerven. Tot en met 31 december 2015 hebben 42 erfpachters het blote eigendom gekocht, waarvan de totale koopsom circa 702 duizend euro bedroeg. Inmiddels is de rente op staatsleningen gedaald. Hierdoor is de jaarlijkse erfpachtcanon verlaagd en is het financieel niet aantrekkelijk om het blote eigendom te kopen. In 2016 en 2017 hebben geen verkopen plaatsgevonden.

Op 1 januari 2015 heeft de vijfjaarlijkse canonherziening plaatsgevonden. Afhankelijk van de van toepassing zijnde erfpachtvoorwaarden is de canon verlaagd doordat te hanteren rentepercentages in de afgelopen jaren zijn gedaald. Hierdoor zijn de opbrengsten en het resultaat afgenomen ten opzichte van voorgaande jaren. De gerealiseerde opbrengsten minus kosten in 2017 bedragen 0,2 miljoen euro voordelig.

Verhuurde kavels/Binnenbezittingen
De categorie verhuurde kavels betreft gemeentelijke panden en percelen grond die binnen het grondbeleid nog geen directe bestemming hebben en die voor langere tijd worden verhuurd of verpacht.  Het beleidsmatige uitgangspunt voor deze panden is: 'het op commerciële basis beheren van al dan niet tijdelijke, bij de gemeente in eigendom zijnde, onroerende zaken, met inachtneming van de gewenste bestemmingsflexibiliteit.' De boekwaarde van deze kavels per 31 december 2017 bedraagt 3,7 miljoen euro (2016: 3,8 miljoen euro). Jaarlijks wordt het exploitatieresultaat bepaald en verrekend met de reserve grondzaken. De gerealiseerde opbrengsten minus kosten bedragen 0,2 miljoen euro negatief in 2017.

Grondexploitaties
De commissie BBV heeft op 5 maart 2016 de nieuwe Notitie Grondexploitaties 2016 gepubliceerd. Deze notitie bevat wijzigingen die vanaf 1 januari 2016 van kracht zijn voor de verslaggeving van grondexploitaties. De belangrijkste wijzigingen zijn:

• Er is een meer duidelijke definitie tussen een grondexploitatie en een investeringsproject. Een grondexploitatie zijn gronden die zich in het transformatieproces bevinden waarbij in bezit zijnde grond en (eventueel) aanwezige opstallen worden omgevormd naar bouwrijpe grond met als oogmerk (opnieuw) te worden uitgegeven.
• De voortschrijdende richttermijn voor grondexploitaties is maximaal 10 jaar. Hier kan goed gemotiveerd bij raadsbesluit en toegelicht in de jaarstukken van afgeweken worden. Voor langer durende grondexploitaties moeten aanvullende beheersmaatregelen worden genomen. Een van de beheersingsmaatregelen is dat geen indexering meer mag worden toegepast voor opbrengsten later dan 10 jaar;
• Bij de kostentoerekening aan de grondexploitaties binnen het BBV wordt het verplicht aan te sluiten op de kostenverhaalmogelijkheden zoals benoemd in de Wet op de ruimtelijke ordening (Wro) en het Besluit ruimtelijke ordening (Bro);
• De rente die wordt toegerekend aan grondexploitaties moet worden gebaseerd op de werkelijke rente over het vreemd vermogen en de disconteringsvoet moet gelijk gesteld worden aan de  bij projecten met een positief resultaat en 2% bij projecten met een verwacht tekort;
• Voorzieningen ter bestrijding van verwachte tekorten in grondexploitaties moeten worden gepresenteerd als waardecorrectie op de post Bouwgrond in exploitatie en
• Jaarlijkse herziening van de grondexploitaties.

Deze wijzigingen beogen een scheiding aan te brengen tussen publieke investeringen in de openbare ruimte en de investeringen die verband houden met de aankopen van gronden, het bouwrijp maken van grond en de uitgifte van bouwgronden. Een deel van de publieke investeringen kan worden toegerekend, voor zover ze voldoen aan de criteria van proportionaliteit, profijt en causaliteit. De voorinvesteringen in de publieke ruimte worden niet langer volledig gefinancierd uit de grondexploitaties. Hierdoor worden de risico’s die samenhangen met grondexploitaties kleiner en is er daardoor minder benodigd weerstandsvermogen en minder reserves benodigd. Daarnaast komt de (meerjaren) begroting structureel beter op orde doordat er rekening wordt gehouden met de rentelasten en afschrijvingen en waardoor er ruimte ontstaat voor vervanging.  In de herziene grondexploitaties 2016 zijn deze effecten meegenomen met uitzondering van het apart verwerken van de verliesvoorziening grondexploitatie. In 2017 zijn de grondexploitaties herzien. Uit de herzieningen 2017 en de correcties op de beginbalans, die we gelijktijdig hebben doorgevoerd volgt een wijziging van 25 miljoen euro in de omvang van de verliesvoorzieningen van 196,6 miljoen euro per 31 december 2016 naar 171,5 miljoen euro per 31 december 2017. De vrijval van 25,1 miljoen euro is op te splitsen in 13,3 miljoen euro als correctie op de beginbalans, rentetoerekening minus mutaties in 2017 van 2,8 miljoen en een vrijval van de voorziening ten gunste van het resultaat van 14,6 miljoen euro in 2017.

De totale omvang van de boekwaarde van de gemeentelijke grondexploitaties bedraagt per 31 december 2017 circa 82 miljoen euro (Bruto Boekwaarde van 253,5 miljoen euro minus 171,5 miljoen euro Verliesvoorziening). Grote, complexe of risicovolle (grond)exploitaties zijn Europapark (inclusief station en Kempkensberg), CiBoGa, Westpoort, Grote Markt en de Oosterhamrikzone.

Daarnaast zijn er een aantal kleinere grondexploitaties zoals Reitdiep fase 3 en 4, de Velden, Eemspoort en Eemspoort Zuid (Roodehaan). In de rapportage grondbedrijf is een uitgebreide toelichting opgenomen over de actuele stand van zaken van de grondexploitaties.

De boekwaarde van het project Meerstad bedraagt circa 271 miljoen euro. Dit project is niet opgenomen in de administratie van de gemeente behalve de verstrekte leningen aan Meerstad C.V. De omvang van de leningen is vergelijkbaar met de boekwaarde. Een eventueel toekomstig verlies heeft direct effect op de waardering en het rekeningresultaat. Uit dien hoofde loopt de gemeente Groningen risico over dit bedrag en dat is de reden dat we het project Meerstad meenemen in de bepaling van het gemeentelijk weerstandsvermogen als totaal. Naast het financiële risico  door de verstrekte leningen hebben we daarnaast ook het aansprakelijkheidsrisico voor de resultaten van Meerstad als verbonden partij.

De grondexploitaties worden jaarlijks herzien. Bij de herzieningen van de grondexploitaties staat de aanpak centraal zoals is opgenomen in het Meerjaren Uitvoeringsprogramma Structuurvisie 2011 (RO10.2469411). Deze aanpak is erop gericht om de financiële gevolgen van programmawijzigingen zoveel mogelijk te beperken, beheersbaar en inzichtelijk te houden. Deze aanpak bestaat uit de volgende stappen:

• Een analyse in regioverband van de marktvraag naar woningen, kantoren en bedrijventerreinen, om op basis daarvan te komen tot een her-prioritering en sanering van het aanbod;
• Een kritische herwaardering van onze grond en grondexploitaties;
• Bijstelling van de programma’s op de kansrijke ontwikkellocaties (meer marktgericht), in combinatie met een andere manier van gebiedsontwikkeling die meer ruimte biedt voor flexibiliteit en waarbij we zoveel mogelijk samenwerken met potentiële gebruikers en marktpartijen.

Op basis van deze drie stappen worden per exploitatie of locatie beargumenteerde keuzes gemaakt en blijft het geheel voor de gemeenteraad transparant. Op grond van de uitkomsten van de herziening van een exploitatie of herwaardering blijkt of het noodzakelijk is om gemeentelijke middelen in te zetten voor de voorziening. Daarnaast willen we de prikkel om verliezen te beperken zo groot mogelijk houden.

Ook in 2017 is deze aanpak gehanteerd bij de jaarlijkse herzieningen van de grondexploitaties. In de herzieningen van grondexploitaties komen we terug op de gevolgen hiervan voor de betreffende grondexploitaties en op de mogelijkheden die ontstaan door het benutten van kansen. Ook hebben we bij de herziening de ontwikkeling van de risico’s van de grondexploitaties betrokken. Bijzondere aandachtspunten hierbij zullen met name de voortgang in de uitgifte van kavels voor bedrijventerreinen en woningbouw zijn, maar ook een aantal bijzondere risico’s zoals de samenwerkingsovereenkomst Oosterhamriktracé tussen de gemeente Groningen en Nijestee en het effect hiervan op de grondexploitatie Oosterhamrikzone.

Voor de ontwikkeling van de stad zijn inmiddels forse investeringen gedaan in het verwerven en bouwrijp maken van gronden zowel binnenstedelijk als ook in de uitleggebieden. Voor de toekomst zijn een viertal grondexploitaties te typeren:

1. Gebiedsontwikkeling binnenstad (Oosterhamrikzone, CiBoGa, Europapark, Eemskanaalzone);
2. Gebiedsontwikkeling wonen uitleglocaties (Meerstad, Reitdiep fase III en IV de toekomstige Suikerfabrieklocatie);
3. Bedrijventerreinen (Westpoort, Zernike, Eemspoort en Eemspoort-Zuid);
4. Speciale ontwikkelingen zoals de Grote Markt en mogelijk ook het Stationsgebied in de nabije toekomst.

De focus in de komende jaren ligt met name op de afzet van gronden in de gebiedsontwikkeling binnenstad en de bedrijventerreinen. Om de risico’s te managen van deze investeringen is het noodzakelijk om de investeringen te koppelen aan de afzetverwachting van gronden in de komende periode. Verder zal in de komende jaren de investeringsomvang in het bouw- en woonrijp maken van gronden binnen de grondexploitaties substantieel dalen ten opzichte van voorgaande periode. De investeringen zijn met name gericht op het verder bouwrijp- en woonrijp maken van de gronden, zodat de gronden verkocht kunnen worden.

Het verwachte verloop van de grondexploitaties ziet er als volgt uit: